Autorski tekst ministra finansija, dr Milorada Katnića

Image(Ne)razumijevanje državnog duga je sveprisutno. Državni dug nikada nije izazivao veću pažnju, a manje razumijevanja od strane šire javnosti. Zbog nemogućnosti otplate duga mnoge države su na ivici bankrota i propasti. Pojedine razvijene države članice Evropske unije su suštinski već bankrotirale jer nijesu bile u mogućnosti da samostalno na tržištu obezbijede sredstva za plaćanje svojih obaveza.

Piše: Dr Milorad KATNIĆ

U istoriji javnih finansija ovo nije neoubičajeno. Međutim, za razliku od pojedinačnih bankrota siromašnih i manje razvijenih država koji su karakterisali prošlost, sada smo suočeni sa rizikom od bankrotstva i nekih od najbogatijih država svijeta. Istovremeno, visina državnog duga u najvećim ekonomijama svijeta prijeti da negativno utiče na globalni ekonomski poredak.

Zato su danas brojni i glasni kritičari zaduživanja. Većina njih se (sada) sjetila da državni dug ima negativne posljedice i da države treba da smanje dugove. Do nedavno su isti pozivali na veću potrošnju, povećanje plata i penzija, intervenciju države i pomoć poljoprivredi, malim i srednjim preduzećima, veća kapitalna ulaganja i smanjenje poreza. Često ponavljanje mantre da je dug štetan, da brzo raste i da ga treba smanjiti stvara osjećaj kod većine građana da je državni dug broj koji jednostavno treba umanjiti odlukom Vlade. Zato vjerujem da je važno najprije pojasniti suštinu državnog zaduživanja i njegove posljedice.

Državni dug kao pokazatelj ekonomije: Državni dug je suma svih (eksplicitnih) dugova javnog sektora izražena u novcu na određeni dan. Visina državnog duga izražena u procentima bruto domaćeg proizvoda jedan je od najznačajnijih pokazatelja fiskalne pozicije države. Generalno, što je državni dug veći, to se država nalazi u nepovoljnijoj fiskalnoj poziciji. Visina državnog duga zavisi od brojnih faktora, a najvažniji je budžetski (fiskalni) deficit koji se finansira zaduživanjem – dug aritmerički predstavlja zbir svih prethodnih pozajmljivanja. Što je deficit veći (veća razlika između državnih rashoda i državnih prihoda), a time i obim pozajmljivanja, odnos duga prema BDP-u brže raste. Izdavanje državnih garancija  predstavlja eksplicitnu ili potencijalnu obavezu države, pa od visine i rizičnosti garancija, kao i od preuzimanja dugova, umnogome zavisi kretanje državnog duga. Konačno, državni dug značajno zavisi od kretanja ekonomije, tj. bruto domaćeg proizvoda. U  vrijeme velikih recesija, pad bruto domaćeg proizvoda vodi porastu odnosa duga prema BDP-u, čak i ako nema tekućeg zaduživanja.

Zaduživanje nije uvijek negativna pojava: Međutim, zaduživanje, kako privatno tako i državno, nije nužno negativno. Pitanje je za koje potrebe se država (pojedinac) zadužuje, po kojoj cijeni i koji su efekti od potrošnje novca zbog kojeg je kreirano zaduženje. Zaduživanje u produktivne svrhe, u projekte koji u dugom roku odbacuju dohodak veći nego što su troškovi servisiranja duga ekonomski ima smisla i nije neto trošak budućih generacija. Štaviše, kapitalni projekti od kojih će koristi imati i buduće generacije obično se (u svim razvijenim državama) finansiraju putem zaduženja, kako bi se i benefiti i troškovi ravnomjerno rasporedili. Istovremeno, mogućnost zaduživanja na komercijalnom tržištu nije znak slabosti i propasti države, već obično suprotno, snage i kredibiliteta države. Ovo se najbolje može razumjeti na jednostavnim primjerima i pitanjima: Da li banka daje kredit svakome ko dođe na šalter i traži novac? Da li svaka država može dobiti kredit od banaka, fondova ili međunarodnih institucija? Svaki kreditor očekuje da novac bude vraćen. Svaki pojedinac i svaka država najprije mora dokazati da je kredibilna bi dobila kredit. Ovo posebno u kriznim vremenima kada rastu rizici i krediti nijesu dostupni i jeftini.

Kretanje crnogorskog državnog duga: Kretanje državnog duga Crne Gore u posljednjih deset godina može se podijeliti u dvije faze. Prva faza – period smanjivanja državnog duga – od 2002. godine kada je dug iznosio 1,149 milijardi eura ili 88,3 odsto BDP-a do 2008. godine kada je dug iznosio 894 miliona eura ili 26,8 odsto BDP-a. U ovom periodu došlo je i do nominalnog smanjivanja duga usljed uspješnog reprograma duga sa Pariskim klubom povjerilaca i prijevremene otplate duga za vrijeme budžetskog suficita od 2006. do 2008. godine (prijevremeno otplaćen dio duga prema Svjetskoj banci i obaveze po osnovu restitucije). U 2008. godini, visina i struktura državnog duga (izražena kroz prosječnu ročnost, kamatnu stopu, valutnu strukturu i slične parametre) svrstavali su Crnu Goru u grupu evropskih država sa veoma povoljnom slikom zaduženosti i mogućnosti servisiranja duga. Kao rezultat unapređenja makroekonomskih performansi, a posebno visine i strukture javnog duga, Crna Gora je poboljšala kreditni rejting, koji je dostigao jedan nivo niži od investicionog kreditnog rejtinga, što predstavlja uspjeh, imajući u vidu veličinu zemlje, strukturu ekonomije i relativno mlade državne institucije. Druga faza – period brzog povećanja državnog duga – počinje 2008. godine, odnosno od prvog udara finansijske krize i još uvijek traje. Dug je na početku oktobra 2012. dostigao 1,707 miliona eura, odnosno 51,3 odsto BDP. Rast duga je, prije svega, posljedica relativno visokog budžetskog deficita u godinama ekonomske krize, koji je dominantno finansiran zaduživanjem, a ne prihodima od privatizacija i donacijama kao u prethodnom periodu. Deficit je rezultat konstantnog rasta mandatornih rashoda i smanjenja budžetskih prihoda u „kriznim“ godinama. Tako su npr. samo izdaci po osnovu penzija i socijalnih davanja u periodu 2008.-2012. povećani za oko 150 miliona eura, što je više od ukupnog budžetskog deficita. U istom periodu, izvorni državni prihodi su usljed smanjene ekonomske aktivnosti, uvoza i problema likvidnosti smanjeni za oko 150 miliona eura.

U ovom periodu preuzete su i nove obaveze, posebno u dijelu unutrašnjeg duga, a koje su bile vezane za period stare Jugoslavije, poput obaveza stare devizne štednje i restitucije. Preuzimanje ovih obaveza dio je politike raščišćavanja i rješavanja zaostalih imovinskih i vlasničkih problema – prava, što je preduslov za izgradnju povjerenja i kredibiliteta prema građanima i investitorima. Takođe, dug je uvećan u toku 2008. godine, usljed usvajanja Zakona o obeštećenju korisnika prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kojim je obezbijeđena isplata zaostalih penzija u ukupnom iznosu od 105 miliona eura. Ukupno, dodatne obaveze za restituciju, deviznu štednju i usklađivanje penzija povećale su javni dug za oko 260 miliona eura ili 8 odsto BDP-a. Istovremeno, plaćene su obaveze za izdate garancije u iznosu od oko 60 miliona eura ili 1,8 odsto BDP-a, što je zahtijevalo dodatno zaduživanje zarad finansiranja ovog troška.

Državna potrošnja generator duga: Razumijevajući da je deficit, odnosno prevelika državna potrošnja, osnovni generator rasta duga i prijetnja za fiskalnu održivost, počev od 2009. godine pa do danas diskreciona budžetska potrošnja smanjena je za oko 360 miliona eura. Time je učešće budžetske potrošnje sa 43,66 odsto svedeno na 35,96 odsto BDP-a, a konsolidovane javne potrošnje sa 51 odsto na oko 40 odsto u 2012. godini. Međunarodne organizacije su ovo prepoznale kao značajno fiskalno prilagođavanje koje, ako se nastavi, treba da vodi perspektivnim budžetskim viškovima i značajnom obaranju državnog duga na srednji rok. Isti zaključak donosi i Svjetska banka u analizi održivosti duga Crne Gore gdje se navodi da će se, u baznom scenariju, javni dug Crne Gore narednih godina kretati silaznom putanjom. Uvažavajući izraženu potrebu za kapitalnim investicijama i u godinama ekonomske krize finansirani su značajni infrastrukturni projekti. Stoga se, kao jedan od objektivnih razloga rasta duga, mogu se navesti i značajna infrastrukturna ulaganja, koja su intenzivirana u periodu 2007.-2012. godine. Ukupna ulaganja u ovom periodu iznosila su oko 1,5 milijardi, što čini blizu 50 odsto procijenjenog bruto domaćeg proizvoda za 2012. godinu, odnosno gotovo ukupan iznos državnog duga. Sa tog aspekta, može se ustvrditi da je Crna Gora u periodu izrazitog rasta javnog duga u određenom smislu ispunjavala tzv. zlatno fiskalno pravilo i da je ukupno novo zaduživanje bilo usmjereno u razvoj, tj. u kapitalne projekte.

Nedostajuća sredstva obezbjeđivana iz stranih izvora: Obezbjeđivanje nedostajućih budžetskih sredstava u godinama ekonomske krize Crna Gora je dominantno ostvarila na komercijalnom tržištu. Godine 2010. Crna Gora je po prvi put „izašla” na međunarodno finansijsko tržište, odnos realizovala emisiju Euroobeznica i sličnu „transakciju” realizovala 2011. godine. Jedna smo od najmanjih ili gotovo najmanja država u Evropi koja je to uspjela i na taj način se pozicionirala na investicionom nebu Evrope, kako za javna, tako i za privatna ulaganja.

Značajna podrška data je i kroz aranžmane sa Svjetskom bankom, i to u vidu zaključenja kreditnog ugovora, u visini od 59,1 miliona eura, krajem 2011. godine, kao i izdavanje garancije od strane Svjetske banke, za kreditni aranžman, u visini od 100 miliona eura, od kojeg je 60 miliona eura, pokriveno garancijom Svjeske banke. Zaključenju pomenutih aranžmana, koji su  – što je posebno važno – značili jeftinija i dugoročnija sredstva, prethodilo je sprovođenje niza politika i mjera, koje su dovele do stabilizacije državnih finansija i bankarskog sektora.

Javnost bila protiv zaduživanja : Dio javnosti, uključujući i stručne, često je osporavala zaduživanje države i rad Ministarstva finansija u prethodne četiri godine na ovom polju. Često su se čuli komentari da svako može da se zaduži po kamatnoj stopi od 7 ili 8%, što je elementarno nepoznavanje kretanja na tržištu kapitala, posebno 2009. i 2011. godine. Posljednjih godina, osam država Evropske Unije -mnoge razvijenije i daleko veće ekomomije od crnogorske  – nijesu mogle da obezbijede finansiranje na tržištu (već su to učinile kroz aranžmane sa MMF-om, Evropskom komisijom i uz pomoć 4 programa ECB), a jedan broj država sa sopstvenom valutom monetizovao je dio duga i deficita. Crna Gora nije bila u mogućnosti da koristi nijedan od ovih instrumenata. Takođe, unutrašnje bankarsko i tržište kapitala ne mogu obezbijediti sredstva za finansiranje deficita što je često instrument za druge države. Stoga, u kontekstu nužnosti obezbijeđivanja nedostajućih sredstava i finansiranja budžetskih potreba, komercijalni aranžmani i posebno kredit sa Svjetskom bankom, jedan je od najznačajnijih rezultata rada Ministarstva finansija u prethodnom periodu i on je prepoznat kao takav u analizama međunarodnih finansijskih organizacija.

Nova Strategija javnog duga: U pogledu politike zaduživanja, Ministarstvo finanansija je do sada sprovodilo smjernice Strategije javnog duga. Većina duga, oko 90 odsto, izražena je u eurima, dok je kod preko 75 odsto kreditnih aranžmana, fiksna kamatna stopa. Ovo znači nizak valutni rizik i nizak rizik od promjene varijabilnih kamatnih stopa. Prosječna ročnost i kamatna stopa spoljnjeg duga na kraju prošle iznosila je 6,7 godina, odnosno 4,6 odsto, dok je uključivanjem unutrašnjeg duga prosječna kamatna stopa iznosila oko 3,2 odsto. Otplata duga je ujednačena u periodu 2012-2020. i kreće se u rasponu od 90 do 110 miliona eura na godišnjem nivou, ne uzimajući u obzir dospijeća dvije euroobveznice 2015. i 2016. godine. Stoga se ukupan profil državnog duga Crne Gore može okarakterisati kao manje rizičan i povoljan. Visina državnog duga u Crnoj Gori niža je u odnosu na Mastrihtski kriterijum (60 odsto BDP-a) i gotovo dvostruko niža u odnosu na prosječnu visinu duga država Evropske unije. Poređenja radi, na kraju drugog kvartala 2012. godine, državni dug Crne Gore iznosio je 47,9 odsto BDP-a, a prosječan dug država Evropske unije je iznosio 90 odsto BDP-a. Najveći dug na kraju drugog kvartala 2012. imaju Grčka (150.3 odsto), Italija (126.1 odsto), Portugal (117.5 odsto) i Irska (111.5 odsto), a najmanji Estonija (7.3 odsto), Bugarska (16.5 odsto) i Luksemburg (20.9 odsto). Od 27 država Evropske unije, na kraju drugog kvartala, 17 država je imalo veći dug od državnog duga Crne Gore. U regionu najveći dug na kraju drugog kvartala imaju Albanija (59 odsto), Srbija (55 odsto) i Hrvatska (50 odsto), a najniži Makedonija (oko 30 odsto BDP-a).

Šta dalje: Naredni period karakterisaće izrazito nestabilno i neizvjesno međunarodno makro i  finansijsko okruženje, koje će za države poput Crne Gore podrazumijevati potrebu za dodatnom odgovornošću kako bi se obezbijedila nedostajuća sredstva. To znači i nužnost smanjivanja potrebe finansiranja i izloženosti prema spoljnjem tržištu. Ključne mjere za smanjenje potrebe finansiranja i državnog duga su smanjenje deficita i restriktivno izdavanje državnih garancija.

Nova fiskalna pravila: U tom cilju, a prateći dobru međunarodnu praksu, pripremljen je nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, koji je trenutno u postupku javne rasprave, a koji definiše sljedeća fiskalna pravila: deficit budžeta države do najviše 1 odstp BDP-a može biti planiran samo u slučaju projektovane stope rasta realnog BDP-a manje od 1,5 odsto i/ili kreditnog rejtinga države ekvivalentnog višem srednjem kreditnom rejtingu na odgovarajućoj listi relevantne organizacije koja vrši procjenu kreditnog rejtinga država (ekvivalentno rejtingu „A“ kod Standard&Poor’s-a). Izuzetno, deficit budžeta u 2014. godini ne smije biti veći od 2 odsto BDP-a, odnosno veći od 1 odsto u 2015. godini. Ukoliko stopa rasta realnog BDP-a pređe 5 odsto, planira se ostvarivanje suficita od najmanje 1,5 odsto BDP-a i ostvareni višak će se koristiti za vraćaje duga; državni dug u dugom roku mora biti smanjen na nivo ispod 30 odsto BDP-a (utvrđen je prelazni period od 11 godina za ispunjavanje ovog cilja, odnosno maksimalan nivo duga do 60 odsto BDP-a do kraja 2015. godine; do 45 odsto BDP-a do kraja 2019. i smanjivanje duga do kraja 2024. godine do nivoa od 30 odsto BDP-a); uvodi se Srednjeročni budžet, kojim se utvrđuje obavezujući nivo potrošnje za dvije naredne godine i indikativan nivo potrošnje za treću godinu. Takođe, utvrđuje se budžetska marža/rezerva potrošnje kojom se stvara prostor da se eventualno povećanje potrošnje prilikom planiranja budžeta za narednu godinu; tekući izdaci moraju biti niži od tekućih prihoda, a neto zaduživanje može biti samo za potrebe finansiranja Kapitalnog budžeta;  ukupni kumulativni obim izdatih garancija od strane države ograničen je na 10 odsto BDP-a, osim u slučajevima realizacije projekata od strateškog značaja za Crnu Goru;definiše se korektivna procedura u slučaju odstupanja od fiskalnih pravila i srednjoročnog budžeta, odnosno paket mjera koje Vlada predlaže Skupštini u cilju obezbijeđivanja ispunjenja normi zakona. Paket mjera, u zavisnosti od dostignutog nivoa duga, obuhvata smanjenje višegodišnjih izdataka, i to: bruto zarade, ostala lična primanja, izdatke  za penziono osiguranje i druge izdatke za socijalnu zaštitu, novčane naknade kod zavoda za zapošljavanje.  Usvajanjem ovakvih fiskalnih pravila i njihovom striktnom implementacijom trasirao bi se put ka održivim, stabilnim i snažnim javnim finansijama koje nijesu samo potreba zbog evropskih integracija, obezbjeđenja budžetske stabilnosti i dobrog kreditnog rejtinga Crne Gore, već prije svega preduslov za ostvarenje osnovnog ekonomskog cilja – dinamiziranja dugoročnog ekonomskog rasta. Relevantna istraživanja i empirijska iskustva drugih država ukazuju da fiskalna konsolidacija kojom bi se smanjio nivo državnog duga, uz stvaranje uslova za povećanje kapitalnih investicija, donosi dugoročno povoljniji ambijent za privatne investicije, otvaranje novih radnih mjesta i, u krajnjem, dinamičniji ekonomski rast koji povratno utiče na manje relativno učešće državnog duga.

Advertisements